前言
- 对于一个30年前还是商品高度匮乏、人民生活水平低下、国民经济到了崩溃边缘的人口大国——中国，30十年间，经济的迅速崛起几乎超出了所有人的预期。这个事实首先令西方学者和观察家感到困惑。
- 西方人的这种困惑在20世纪70年代曾经出现过——日本经济的崛起。西方人短时间内无法接受一个非西方国家能够在经济上与西方世界最发达的国家平起平坐，之后经过相当一段时间才终于在心理上接纳了这位东亚的新成员。✅
这一次中国之崛起在思想和价值方面所带来的冲击波，远超日本崛起，因为中国不仅是一个非西方国家，而且还是一个在政治和经济体制上与西方国家有着重大区别的国家。⚔ - 中国经济的奇迹对于中国人来说同样难以置信。
如果说西方人的困惑在于他们不了解中国，而中国人的困惑则在于我们太了解中国。我们太熟悉中国政治和经济体制当中的各种弊端，我们太熟悉中国技术的落后，我们太熟悉中国人均资源的匮乏。
一个夸张的比喻：中国经济就如同一辆在高速公路上飞速奔跑的旧车🚇- 西方人作为局外人不理解为什么这么旧的车还能够一路高速行驶，认为里面一定有神秘装置🌀
- 而坐在车内的中国人，发现满车的装置简陋不堪，心里也禁不住老犯嘀咕：这么旧的车为什么还能够一路狂奔？❗
我们需要重新审视中国的过去，重新认识和估价中国经济、政治和其他制度所包含的独特因素
导论
1.1 地方政府与中国经济增长之谜❓
- 一种流行的观点认为，中国经济增长迅速是因为中国经济的起点低，人均收入低下🤏，农业和农村的人口比重高，拥有大量廉价劳动力，中国的增长潜力巨大。
这种观点其实不值一驳：按照这种逻辑，全世界增长最快的国家应该出现在最落后的非洲国家，而不是中国。
经济学家很早就认识到，经济贫困是一种自我循环的低水平陷阱，如果不借助大推进的力量，彻底走出贫困是非常困难的。
在巨大的增长潜力与持续高速的增长现实之间如同鸿沟壕堑，显然需要惊险的跳跃才能跨越。自二战以来，完成这种跳跃的国家为数不多，问题是为什么只有少数国家能够完成这样惊险的跳跃？ - 另外一种观点认为，中国经济增长是完全靠高投资、高投入支撑的，言下之意，这是一种廉价的低效率增长。
高水平的资本积累率是任何低收入国家实现高速增长所依赖的，许多低收入国家长期发展迟缓所对应的事实恰好是投资不足。
那这里就有一个问题：为什么中国能够维持如此高的投资率水平？更重要的是，一些实证研究表明，中国高速经济增长不单单靠物质资本增长↗，全要素生产率的快速增长也是其中的重要🧬源泉。
所以，中国所经历的不仅是经济总量的增长，人均收入水平也实现了奇迹般的增长📈
此外，与中国经济增长相伴随⛓的是一个艰难的制度转型和市场化过程。
中国从一个高度集中、高度管制的计划经济体制向市场经济为主导的经济体制转变，企业、投资、外贸、金融等方方面面的体制改革绝非自动发生，每一步改革推动都需要精心的政策设计📝和有效的政策执行，更需要打破既得利益格局的勇气🌟和魄力。虽然中国的经济改革尚未完成，近些年更是进入改革深水区，但中国渐进改革所取得的巨大成就是国际👍公认的。
近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用🔨。
物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果🎼，而不是增长的内在源泉🧪，更深层次的决定因素是一国的制度安排。大量的研究表明一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响，而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影响经济增长。
近年来以阿西莫格鲁为代表的经济学家，通过一系列开创性的理论与实证研究进一步揭示了产权保护制度和包容性政治制度📚对于长期经济增长📈的关键性意义。
- 然而，这些重要文献的相继问世愈加凸显出中国高速增长的悖论性质。按照西方主流文献所列出的评判标准，如LaPorta等（1998）和Levine（2002）给出的标准，中国目前的司法及其相关制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均排在世界大多数国家的后面。
- 但是，中国在过去三十多年一直是世界上增长速度最快的国家之一
中国增长故事的“非常规”性质反映在过去一系列观察中国经济而产生的各种令人困惑的判断与预测上。
- 在某种意义上，中国经济是伴随着各种版本的关于中国经济崩溃的预测而顽强成长的：
- 从美国农业经济学家莱斯特·布朗于1994年发表的名噪一时⚠的著作《谁来养活中国》（Who Will Feed China ？：Wake-Up Call for a Small Planet），
- 到投行经济学家章家敦2001年出版的《即将崩溃的中国》（The Coming Collapse of China），
- 再到2010年以来国外经济学家关于房地产泡沫令中国经济崩溃的种种预测，你方唱罢我登场🎺，不一而足。
- 当然，中国经济的活力和韧性让所有这些惊世预言相形见绌👎
- 在某种意义上，中国经济是伴随着各种版本的关于中国经济崩溃的预测而顽强成长的：
制度安排显然是重要的，因为任何投资、尤其是私人投资都需要在一定的激励⚡下发生。如果投资人感觉到资产安全性无法保证，投资收益随时可能被剥夺，投资的热情就一定会下降，甚至消失📉。而影响这一激励的任何因素都会最终影响经济增长。
根据这个观点，中国经济高速增长，尤其是对于产权保护和投资环境极为敏感的民间投资和外商投资一路高歌猛进，其背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键在于，中国提供这些激励的制度安排具备很多“本土”📺特色，与西方世界的标准范式大相径庭⚒为了寻找那些具有中国特色的支持经济增长的制度安排，把观察的视角🧐投向了中国的政府治理，尤其是地方政府的独特作用。
众所周知，改革开放以来，地方政府在区域经济增长中扮演了极为重要的角色。中国地方官员对于招商引资、谋求区域经济发展的热情在世界范围内都是罕见的🌟。为了吸引外部投资，促进企业成长，地方官员投入巨资修建基础设施，提供各种优惠政策，不断优化招商环境。这方面的努力集中体现在经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区的建设和运营上。
有系统的实证研究表明🖌，经济开发区显著提高了全要素生产率，增加了外商投资、就业和工人收入，促进了城市的经济集聚和商业发展。20世纪90年代以来，席卷全国的“经营城市”运动也是由地方政府发起的，反映了地方官员在更高的层面上寻求城市发展和经济增长的动力。
- “经营城市”以撬动土地价值和盘活城市资产为核心理念，改造城市的结构和功能，大规模修建城市基础设施，彻底抛弃长期以来依靠单一财政投入和政府经营的城建模式，使城市的公共基础设施和经济活力大为改观。
- 当然，经营城市在土地拆迁、文物和生态保护等方面也暴露出诸多问题😈，饱受争议。
另一积极的一面，即在没有显著增加社会税收负担的情况下，地方政府主要利用土地有偿使用和转让制度，在相对短的时间里完成了绝大多数城市的改造和重建任务，建立了高度发达的城市基础设施和跨区域的交通运输网络🌐，为中国经济的持久增长打下了坚实的物质基础
地方政府不仅是区域经济发展的直接推动者☀，同时也是改革开放过程中破解集权体制弊端、引领制度创新的关键力量。
过去30多年中国绝大多数的重要改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的，这构成中国改革进程中最亮丽的风景线🔰。作为中国改革起点的农村联产承包责任制就是安徽省凤阳县小岗村的18名村干部和村民冒着生命危险率先发起，从县委书记、地委书记到省委书记，顶着各种政治压力，最终得以在安徽全省推行，然后引发全国效仿，中国农村经济改革的序幕就此拉开。
经济特区一直以来是中国改革开放的“窗口”📟和“桥头堡”，被公认为中国渐进式改革的伟大创造🃏。
特区最初是由当时的广东省委向中央提出的一个大胆设想💭，得到邓小平等国家领导人的鼎力支持。
经济特区无数成功的改革实践，如中外合资企业的创立、外贸体制的改革、用工制度改革、土地有偿使用转让、行政体制改革、地方大部制改革等等，都是先在特区尝试和探索，然后经中央层面的总结和宣传在全国推广。
这里尤其需要提及80年代初在深圳特区开创的土地有偿使用制度，突破了计划经济时代国有土地计划调拨、无偿使用的制度，可谓是中国城市土地管理制度最重要的变革。
而，深圳特区最早借鉴香港的土地批租制度，向部分土地征收使用费💴，这一做法在当时具有突破传统政策法律框架的性质。正是深圳特区的成功创举直接推动了1988年我国关于土地使用制度的宪法修正。由计划经济时期的社队企业演变而来的乡镇企业开创了中国农村工业化的独特🧿道路，一度在中国工业中占有“半壁江山”，曾经被邓小平誉为“异军突起”，而它们就是由乡镇政府、村委会所有、乡村干部直接或间接经营的农村集体企业。
- 80年代这些乡镇企业被排斥在计划经济体制之外，人才、资金、原材料、销售渠道无法像国有企业那样从国家计划获取，都需要自己想办法解决
- 每逢国家宏观调控之时乡镇企业都是被政策打压和整顿的对象
- 就是在如此艰难的制度环境下，乡镇企业凭借优于国有企业的生产和经营效率顽强生长，对中国的工业化做出了重要贡献
在改革早期，农村的私人企业在当时的经济体制和政治环境下面临严重的歧视和约束，从国家政策、意识形态到原材料购买、产品销售，都没有给予私人企业多少生存空间💀
- 因为在国家工商部门无法注册，私营企业没有合法身份，连签合同的公章都没有
- 然而，正是在乡镇政府的“默许”下，这些私营企业被戴上了“集体企业”的“红帽子”⛑
- 温州地区的地方政府大胆创新，为这些非公有制企业量身定做了一个新名字——“股份合作制企业”，使其在国家工商部门获得了合法身份🧥
1998年中央提出“抓大放小”的改革思路，全国开始了大规模的国企改制，然而其最早的尝试始于1993年山东诸城的股份制改革。📑
山东诸城当时的市委书记陈光为了摆脱国企大面积亏损的困局，在一年的时间里“变卖”了全市272家国有（集体）企业，因此获得了“陈卖光”的称号。诸城国企改革经媒体曝光之后立刻引起了全国范围的巨大争议，作为改革者的陈光面临空前的压力。
1996年中央派出联合调查组进驻诸城进行调查，最后的结论是诸城改革为“放活国有小企业”创造了宝贵经验。
从发展中国家和转型国家来看，不难发现许多国家的政府表现并不令人满意。
- 在世界银行长期从事发展问题研究的著名经济学家威廉·伊斯特利（William Easterly）曾经尖锐地指出，在影响经济增长的各种因素中，政府是头号杀手，政府的无能、腐败和低效率😂对经济增长产生了致命的危害，导致许多发展中国家经济增长长期迟缓（Easterly，2005）。
- 当然，中国的高速经济增长也导致了一系列经济社会问题
如粗放型增长、收入分配不公、地区差异、环境污染、医疗保障体系落后、官员腐败、地方保护主义等等问题❗，这些问题的长期存在威胁着中国经济的可持续发展。
从🔱根源上看，所有这些问题都属于政府公共服务不足和缺位，是“政府失效”的产物，与地方官员的激励和行为有着千丝万缕的内在联系。
1.2 地方政府的独特地位
我国共有23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区。截至2014年底，省以下行政区划（不包括台湾省、香港和澳门特别行政区）包括：333个地市级单位（其中地级市288个），2854个县级单位和40381个乡镇单位。过去30多年全国地市级单位数和县级单位保持了高度的稳定性。
改革开放以来中央财政收支占全国GDP的比重，结果如下图：
从上图的几个有趣事实：
- 在过去30多年的时间里，地方政府财政收入规模占全国GDP的比重经历了一个先下降后上升的过程，从1978年的26％一路下降到1994年的5％—6％。分税制改革之后，地方政府收入的比重开始缓慢上升，到了2014年已经达到12%的水平。
- 地方政府财政支出占GDP的比重在1994年之前总体上是下降的，1997年触底之后出现了较大幅度的上升，2014年已经超过20%。
- 相比之下，中央财政收入占GDP的比例在经历1984—1993年的大幅下降之后触底反弹，从1993年的不到4%上升至2014年的10%。
但是，中央财政支出占GDP的比重在整个改革过程中是一个明显的下降过程，从改革之初的14%降至2014年的4%左右。
这说明分税制改革对于地方政府来说，无论是财政汲取能力还是所承担的公共职责都是一个分水岭。 - 随着市场化进程和改革开放的深入，我们并没有看到地方政府从中国经济中大规模退出。
- 相对中央政府而言，中国地方政府的收支占GDP的规模一直是较高的
为了更清楚地界定中央政府和地方政府相对规模的大小，绘制了下图。
改革开放以来，地方政府的财政支出占全国财政支出的比例平均维持在70％以上，虽然1994年分税制改革之后，地方政府的财政收入占全国财政收入的比例从以前的最高点——接近80％骤然降至不足50％，但是，80年代中期以来地方财政支出的比例却一直处于较高水平，2000年之后继续增加，近年来更是高达85%。地方政府的财政支出占比高达70％以上
从国际比较的角度看，这是非常罕见的👍
学者通常采用两个指标描述一个国家政府规模的大小：
政府所控制的财政支出
图1.2中已经看到中国地方政府在整个政府系统中占据极其重要的地位政府的人员规模
图1.3列出了1989—2014年省区国家行政机关人数占省区总人口的比例，每一年的比例是以各省区的人口数作为权重对各省区的数字进行加权平均获得的。
一个惊人的事实是：
- 2005年之前这个比例实际上有一个高度稳定的趋势值，大约0.86％，即100个人当中政府机关雇员不足1人
- 2005年以后这个比例逐年增加，到2014年底，100个人当中政府机关雇员超过1人
分别按人员规模和财政支出统计地方政府的相对规模都指向一个共同的事实，就是在中国经济社会经历大转型的过程中地方政府的地位保持了惊人的稳定性✅
此外，截止到2011年，在全国所有政府公务员当中，中央公务员所占比例非常有限，不到7％，而剩下93％都是地方政府所雇佣的公务员。这个数字包含了事业单位的人数。
图1.4列出了1989—2008年中央政府机关人数占全国政府机关人数的比例。这个比例的最高值（1989年）只有1.68%，1998年国家机关改革之后还大幅度下降，跌至不足0.5％。对于中国这样一个中央高度集权的国家，在政务人员和财政支出上，我们却看到地方政府占据了极高的一个比例。⬆
从国际比较的角度看，地方政府在这两个方面所体现出来的相对重要性都是非常惊人的⚠
关于中国行政体制的最大误解🤪
中国高度集中的行政体制容易给人造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行者，不享有什么特殊的地位和角色🔩。即使在计划经济体制时期，中国比苏联更为分权，地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例均远高于后者。
图1.2也清楚地表明，在计划经济的后期（1978年），地方政府筹集的财政收入远远大于中央政府，地方政府的财政支出也多于中央政府。
美国著名的中国问题专家谢淑丽（Susan Shirk）在一本研究中国改革的政治逻辑的专著中提到，计划经济时期中国中央计划控制的产品种类数只有600个，而苏联是5500个。
在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300个县有钢铁厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69％和59％，这与所有其他的计划经济体制国家形成鲜明对比🚩。
也就是说，中国绝大多数产品的计划和配置权是高度分散在各级地方政府手里，离开了地方政府对于产品生产和物质调配的计划、融资和管理，中央计划几乎寸步难行。🦯
在这个意义上，与苏联相比，中国所谓的计划经济应该更准确地称为“地方计划主义”体制。💼
在80年代以前的中国，中央直接控制了大约13000个职位任命，而在苏联这个数字是51000个，这说明在人事任命上中国的地方政府也一直握有重要的权力。进入改革开放时期，地方政府的地位更加特殊，作用更加巨大。
80年代初，行政性分权和财政包干制促成了行政权、经济管理权和财权向地方政府的全面下放，经济特区、沿海经济技术开发区的相继成立进一步削弱了中央计划部门的权力，强化了地方政府经济决策的自主地位和影响力。📯
从1984年开始，中国进行干部人事制度改革，由原来的“下管两级”改为“下管一级”，即中央只直接负责省部级干部的任命，省级政府全权负责省内地市级干部人事的选拔和任命。在中国的行政体制当中，
人事任免权从来都是最核心🔰的权力，它的下放意味着地方政府控制力的巨大提升📈。
中国地方政府的独特地位
崔之元教授提出，应该借用亚里斯多德政治学理论中的“三分法”，即“一人”（君主）、“少数”（贵族）、“多数”（大众），把中国政治分成“三层”，即中央政府、地方政府和民众，以区别于时下流行的“国家—市民社会”的“两分法”。这三层之间可以相互制约，建立良性互动的关系，比如中央联合民众制约地方政府，而地方政府也变成制约中央过度集权的重要力量。“三层”分析方法不再把所有政府都放在一起作为一个利益一致的整体面对社会，而是突出了地方政府在中国的政治体制当中相对独立的力量，说明在中国现有的政治体制下有可能找到一种独特的利益制衡机制。
未完待续~~~
